道路交通事故的调解处理是广大人民群众关注的热点问题，事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。近年来，玉林市针对道路交通事故调解处理面临的新形势、新问题，大胆探索，积极创新，建立起公安、司法、法院、检察院、保险协会“五位一体”，行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”的道路交通事故“一站式”调解服务工作新机制，有效提高了工作效率，维护了群众利益，化解了矛盾纠纷，促进了社会和谐稳定。

　　一、背景和起因

　　玉林市地处广西东南部，前临粤港澳，背靠大西南，毗邻北部湾，是一个拥有671万人的人口大市，全市机动车拥有量117多万辆，有驾驶人120多万，道路通车里程9600多公里。随着车辆的急速增长、道路的新建及人流、物流迅猛增加等因素，道路交通事故一直处于高发的态势。据统计，2008和2009年两年间，全市7个基层交警大队交通事故接处警（包括轻微事故）共计51387起，平均每天70多起。频发的交通事故，对各级政府及公安交通管理部门开展事故处理和调解服务提出了新要求。

　　2004年颁布实施的《中华人民共和国道路交通安全法》改革了道路交通事故损害赔偿纠纷解决机制。2006年7月1日实施的《机动车交通事故责任强制保险条例》和2010年1月1日实施的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》鼓励通过民事诉讼途径解决损害赔偿纠纷。新法规扩大了对受害人的保障，同时也为公安机关大大“减负”。可是在实际操作中，尚需要理顺诸多关系和矛盾。体现在以下“四难一多”：

　　调解难 新交通法取消了公安机关法定调解职能后，公安机关主持调解由主动组织到被动等待当事人申请，调解的积极性下降。致使调解成功率降低，调解结案率下滑。

　　诉讼难 事故损害赔偿进入民事诉讼时，双方积怨已经很深，通过调解形式促成双方和解难度极大。加上道路交通事故高发和民事诉讼案件量持续增长，大部分审判机关力量不足，时间更冗长，成本更昂贵。

　　理赔难 《机动车交通事故责任强制保险条例》规定的交强险仅为第三者责任强制保险，驾驶人及乘员的损害无法得到及时救济。各保险公司对事故受伤人员履行支付或垫付抢救费用的义务缺乏主动性，有的保险公司即使接到公安交通管理部门的支付抢救费用通知书，也不一定履行法定义务。

　　救济难 《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》规定交强险和道路交通事故社会救助基金对伤员的救济仅限于垫付“抢救”费用，抢救以外的医疗费用还必须由伤者先行支付。

　　矛盾多 由于上述困难使赔偿款迟迟不到位，医院为规避风险怠于抢救，需肇事者垫付或伤者先行支付医疗费用，不符合受害者的救济心理，如果肇事者以非法定义务为由拒不垫付医疗费用，受害者就难以得到赔偿。特别是当伤者无力承担医疗费用，而肇事者又不先行垫付，加剧了当事人对立情绪，激化矛盾冲突。

　　每一起交通事故的发生，都给当事人造成了损失，尤其是造成人员伤亡的交通事故，伤者或死者及其家属不仅承受着生理上的病痛，在心理上也承受着巨大的痛苦，更期望精神上、物质上得到充分补偿。如果调解处理不及时、不妥善，就可能激发矛盾，影响社会稳定。依法、及时、公正处理道路交通事故，充分维护各方当事人的利益，减少因道路交通事故引起的矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，是各级党委、政府面临的一个严峻问题。

　　二、做法与经过

　　玉林市高度重视道路交通事故处理工作。针对上述道路交通事故“四难一多”的症结所在，围绕便民、高效、透明、公正、和谐解决道路交通事故纠纷的目标，市委、市政府以及市综治委、公安局、交警支队、司法局、法院、检察院等部门多次进行深入调研，对创新道路交通事故处理工作进行了广泛调查研究和深入讨论，并逐步形成了“把调解优先原则贯彻到执法办案中，促进社会调解资源与政法专业资源有机整合，减少进入司法程序的矛盾纠纷数量”的思想共识，以及 “先行试点，摸索经验，以点带面，稳步推进”的工作思路。

　　2009年底，玉林市在所辖容县开展道路交通事故人民调解制度试点工作，在广西率先成立道路交通事故纠纷人民调解委员会和道路交通巡回法庭，并进驻容县公安交警部门，以公安交警部门为平台，对交通事故处理的勘验认定、定损理赔、调解诉讼等工作实行一站式运行的新办法。经过半年的实践，容县的试点工作取得了显著成效。至2010年6月，容县通过“交调委”调解的交通事故达107起，占事故总数的40%，调解交通事故赔偿案47件，审结36件（其中判决结案16件，调解撤诉结案20件），与上年同期相比，受理数下降23%；当事人向交警支队申请复核事故案件3起，复核案件下降90%，没有一起涉案上访案件发生。

　　玉林市认真总结了容县试点工作的成功经验，在容县做法的基础上，决定再设立道路交通事故调处中心和道路交通检察工作站、交通事故保险理赔服务中心。2010年6月，玉林市在全市推广了容县的经验做法。至2010年底，玉林市的玉州、北流、博白、兴业、陆川、福绵等6个县（市、区）全部成立道路交通事故调处中心、“交调委”、“交通巡回法庭”、道路交通检察工作站和交通事故保险理赔服务中心，从而形成了公安、司法、法院、检察、保险等部门“五位一体”， 行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”，以道路交通事故调处中心为平台的“一站式”道路交通事故处理服务新机制。

　　（一）“五位一体”：优化再造道路交通事故处理流程。

　　公安、司法、法院、检察、保险等五部门联合进驻道路交通事故调处中心，根据各自职责进行道路交通事故行政调解、人民调解、司法调解、审理判决、保险理赔等各项工作，构建起“五位一体”齐抓共管新格局。（1）公安交警部门成立道路交通事故行政调解室，根据双方当事人的意愿进行行政调解，在分清责任、明辨是非的基础上，通过说服教育，促使道路交通事故损害赔偿纠纷各方当事人互谅互让，达成协议，化解纠纷。（2）司法部门成立道路交通事故纠纷人民调解室，对不愿进行行政调解或行政调解不成功的道路交通事故纠纷，由人民调解委员会主持调解。（3）人民法院成立道路交通巡回法庭，负责道路交通事故损害赔偿案件的司法确认、调解、立案、审判和执行等工作。（4）检察部门设立道路交通检察工作站（检察院民事行政检察联系点），开展道路交通事故纠纷调处检察监督工作。负责对处理交通事故纠纷工作进行法律监督，并应邀参与“三大调解”。（5）各保险公司共同成立道路交通事故保险理赔中心，在承保车辆发生交通事故需要理赔时，及时派员到保险理赔中心参加调解、诉讼活动和及时理赔。“五位一体”使得各个处理环节有机衔接，处理流程有效优化：交通事故发生后，交警部门接警处理，出具责任认定书，并根据双方当事人的意愿，进行行政调解。人民调解委员会对不愿履行责任的对象，同步跟进调解；法院部门对不服调解上诉的案件迅速受理、审理、办结；检察部门严格把好案件公诉受理和监督关；保险部门按调解确认书或终审判决书办理保险理赔业务。

　　（二）“三调联动”：坚持调解优先化解群众矛盾纠纷。

　　调解有利于化解社会矛盾，实现案结事了，有利于修复当事人之间的关系，实现和谐。玉林市在原来由交警部门负责行政调解、法院进行司法调解的基础上，引入道路交通事故人民调解工作机制，建立“行政调解、人民调解、司法调解”的“三调联动”新格局，群众在处理道路交通事故过程中，可以自由选择行政调解、人民调解、司法调解中的一种或多种方式进行。（1）行政调解。道路交通事故发生后，先由交警大队进行勘查取证，出具事故责任认定书，组织事故当事人双方进行第一次调解（即行政调解）。调解成功的，由交警部门制作行政调解协议书送达事故当事人。（2）人民调解。行政调解不成功的，由交警部门将案件移交“交调委”，由人民调解委员会组织事故当事人进行第二次调解（即人民调解）。“交调委”调解成功的，制作人民调解协议书。（3）司法调解。人民调解不成功的，由“交调委”办公室将案件引向“交通巡回法庭”，由“交通巡回法庭”组织进行第三次调解（即司法调解），“交通巡回法庭”调解不成功的则开庭审理裁决。“三调联动”把调解优先原则贯彻到化解矛盾纠纷中，使得矛盾纠纷化解更加有效，交通事故处理更加便利。

1. 　　（三）“一站式”服务：方便群众提高效率。在公安交警部门设立道路交通事故调处中心，下设道路交通事故行政调解室、人民调解室、交通巡回法庭、道路交通检察工作站和交通事故保险理赔服务中心，形成了“进同一个门，解决所有问题”的“一站式”服务新格局，让道路交通事故双方当事人在道路交通事故调处中心就能办结交通事故责任认定、民事赔偿纠纷调解、财产保全、审理、执行等事宜，极大地方便了当事人，缩短了时间，减少了费用，也大大提高了交通事故处理效率。
2. 　　三、成效与反响

　　玉林市推行的“五位一体”、“三调联动”、“一站式”道路交通事故调解新机制，凸显了便民、高效、透明、公正、和谐的良好社会效应。归纳起来，主要取得了以下成效：

• 　 　降低行政成本，实现了多方共赢。按照以往的道路交通事故调处模式，多部门各自为战，手续繁琐，群众办事费时费力不说，因事故引发的矛盾纠纷也更加复杂多变。玉林市创新道路交通事故损害赔偿纠纷解决机制以来，实现了“六个减少”：减少了事故当事人的维权成本；减少了政法机关的工作量和工作压力；减少了道路交通事故案件进入诉讼程序；减少了执法不公和侵害当事人合法权益的现象；减少了群众对政法机关的误解；减少了因道路交通事故引发非正常上访事件和群体性事件的发生。道路交通事故调处中心成立后，全市发生道路交通事故10484起，其中：行政调解5568起，占总数的53.11%；人民调解4094起，占总数的39.03%；交通巡回法庭收案数822件，占总数的7.84%，调撤361件，调撤率达58.8%，司法确认案件273件；检察工作站人员参与调解150件，涉案标的金额409万元，所参与调解的案件当事人无一反悔或上访。道路交通事故复核案件107起，同比下降57.54%；涉案信访案件51起，同比下降72.73%，实现了道路交通事故涉案零上访目标，取得了“群众安心、法院公心、交警尽心、政府放心”四方共赢的良好局面。
• 　　三种调解方式并举，拓宽了纠纷解决渠道。设立“交调委”后，在行政调解的基础上引入司法调解和人民调解，大大拓宽了事故当事人解决矛盾纠纷的渠道，特别是增加人民调解这个环节，虽然不是法定的流程，但灵活及时，贴近群众，实现“人民的事情人民办”，最大程度化解人民内部矛盾。2010年2月，玉林城区发生一起交通事故，一名行人受重伤，肇事车辆逃离现场。交警部门经过侦查，将交通肇事逃逸人李某缉拿归案，并认定其负事故的全部责任。受害人宁某颅脑严重受伤，用去了十几万元医疗费，还面临10多万元缺口。受害人家属要求与李某协商事故赔偿，但李某认为自己已受刑事处罚，不愿履行民事赔偿责任，交警多次做其思想工作无果。交警部门把该案移交“交调委”调解，人民调解员深入了解双方情况。针对李某家属希望减轻李某刑罚的心态，调解员详细讲解法律，告知如积极理赔，法院可酌情减轻对李某的刑罚。经过三次调解，双方于去年10月23日达成赔偿协议，李某一次性赔偿宁某相关费用共37万元，为这起交通事故赔偿纠纷画上了圆满的句号。
• 　　保险理赔无缝对接，解决了群众的后顾之忧。保险理赔是道路交通事故处理的核心内容，在过去，保险部门都是躲在幕后，属于事故处理最后环节，现在与公检法等部门建立了道路交通事故处理大调解模式，从幕后走到前台，作为第三方直接参与行政调解、人民调解和司法调解全过程，初步实现了保险理赔与大调解模式的无缝对接，使交通事故处理更加便利、矛盾纠纷化解更加有效、维权成本更低。2010年10月，交调委受理了夏某交通事故损害赔偿案，死者家属以肇事车辆已投保为由强烈要求高额赔偿，行为极为过激，双方多次就赔偿事宜协商未果，调解难度极大，后死者家属将被保险人夏某提起诉讼。交通法庭接案后，保险调解员作为第三方积极参与调解，利用专业保险知识和典型案例，深入浅出地讲解交强险的内容和民事诉讼的成本，讲清道路交通事故保险赔偿依据、项目和标准，耐心细致地做当事人的思想工作，经过不懈努力，双方终于达成了赔偿协议，并在限定时间内履行了协议，有效化解了潜在的不稳定因素，也为当事双方节省了诉讼费用和诉讼时间。
• 　　优化工作流程，大幅度提高了事故处理效率。以往道路交通事故处理的传统模式为“交警处理-保险理赔-法院起诉-上诉-申请强制执行”，这种“串联”模式程序繁琐，经济和时间成本高，直接增加了理赔和司法调解的难度。玉林市实行新的道路交通事故处理新模式后，公安、法院、司法、检察、保险等部门合署办公，变原来的“串联”模式为“并联”模式，让群众“进同一个门，解决所有问题”，极大提高事故处理效率。同时，对减少交通事故引发的信访案件、上访事件有着积极的作用。

　　玉林市“五位一体”、“三调联动”、“一站式”道路交通事故调解新机制得到了广西区党委、政府的高度重视。2011年3月31日，广西综治委在玉林市召开现场会，在广西全区推广玉林经验。新华社《内参》、《人民网》、《中国新闻网》、《人民公安报》、《广西日报》等媒体先后进行了报道。一年多来，先后有区内外37批次200多名分属综治、交警、司法、法院、保险、检察院等部门人员前来参观考察

　　四、探讨与评论

• 　        坚持以人为本是创新调解服务机制的根本出发点。牢固树立民本思想，切实提高政府公共服务水平，是建设服务型政府的重要内容。在创新道路交通事故调解服务工作机制过程中，我们始终坚持从如何有利于公民及时、高效解决道路交通纠纷为出发点，构建“多元化调解，一站式服务”矛盾调处机制，大大减少了当事人处理交通事故的时间、经济、精力成本，“便民、高效、透明、和谐”的执政理念得到充分体现。
• 　 通过创新工作机制，玉林市道路交通事故调解服务工作取得了显著成效，实现了“群众安心、法院公心、交警尽心、政府放心”的四方共赢局面。我们的启示是：

　      　　　　科学管理优化流程是创新调解服务机制的重要途径。政府行政是一个完整的工作体系，要靠所有部门的有效协调才能实现既定目标，哪怕是出现一个部门的不协作，都会成为实际工作中的“短板”，工作效能就会降低。我们在创新调解服务机制设置的交通巡回法庭，建立了集行政调解、人民调解、法院司法调解、保险理赔、检察监督“五位一体”的道路交通事故纠纷新机制，实行纠纷调处“一站式”服务，为损害赔偿案件诉讼调解、行政处理和保险理赔的有机衔接提供了良好的运作平台，实现了从群众往返奔波、耗财费力到方便快捷、广受欢迎，从各方壁垒重重、各自为政到联心联力、共建共享的转变。

•              整合各类社会资源是创新调解服务机制的必要手段。随着经济社会发展，各类社会问题和矛盾日趋复杂化，需要依靠多个部门联合共同解决。我们构建的道路交通事故矛盾纠纷大调解工作新格局，实行公安、法院、司法、检察、保险等部门合署办公，行政调解、司法讲解、人民调解联动配套，变原来单纯的公安部门调解“独角戏”为法院、司法、检察、保险等多家部门联合调解“大合唱”，实现了社会调解资源与政法专业资源的有机整合，缩短了纠纷调处周期，减轻了当事人的诉累。
•             引导群众自我管理是创新调解服务机制的有效办法。传统制度设计往往过于强化公权力执行，没有注重发挥民众参与管理社会的主动性和积极性。新《道路交通安全法》引导群众通过法院诉讼解决，但实践证明，调解才是快速解决纠纷的最佳渠道，特别是人民调解具有更多的优势。在开展对当事人调解的同时，能够适时开展道路交通安全法制宣传；遇到当事人经济困难的情况，还可以帮助当事人申请法律援助；对疑难纠纷，可以根据实际情况灵活变通，提出双方都能接受的方案。人民调解的介入，大大减轻了民警在事故处理中接待、司法解释、调解处理的工作压力，节约了宝贵的行政、司法资源，也有利于缓解警力不足问题，化解基层矛盾，和谐警民关系。